【재결요지】 도시 및 주거환경정비법에서 규정한 도시환경정비사업조합설립인가는 조합설립행위를 보충하여 그 법률상 효력을 완성시키는 보충행위일 뿐이므로 기본행위인 조합설립에 하자가 있는 경우에는 민사쟁송으로써 따로 그 기본행위의 취소 또는 무효확인 등을 구하는 것은 별론으로 하고 기본행위의 하자를 이유로 바로 그에 대한 감독청의 인가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다고 할 수 있는데, 청구인이 주장하는 조합 임원 선임 및 대의원 선출, 시공사ㆍ설계자 선정의 위법성 등은 인가처분 자체의 하자가 아닌 조합설립행위인 기본행위의 하자에 대한 것으로써 행정심판의 대상이 되지 아니한다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2006.10.12자로 한 ○○구 ○○빌딩주변 제○구역 도시환경정비사업조합의 설립인가는 이를 취소하라.
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 2006. 8.17. 청구 외 ○○○를 대표자로 하고 서울시 ○○구 ○○로 ○가 ○○ 소재 2층을 주사무소로 하여 도시환경정비사업 시행을 위한 ○○빌딩주변 제○구역도시환경정비사업조합의 설립인가 신청에 대하여 2006. 10.12.자로 이를 인가하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 조합의 대의원 선출과정에서 후보 마감시 대의원 후보가 총47명이었는데 대의원 당선자는 49명이었으며, 대의원 중 청구외 ○○○, ○○○는 부부로서 조합정관에서 1세대 또는 동일인이 2개 이상의 토지, 건축물의 소유권 또는 지상권을 소유하는 경우에는 수와 관계없이 1인의 조합원으로 본다고 규정하고 있는 것에 위반된다.
나. 창립총회에서 선임된 조합장이 개인사정으로 사퇴한 후 조합설립인가 전 단계의 대의원회에서 조합장을 보궐 선임하였는데, 이 사건 조합에서는 그 근거로 조합정관을 들고 있으나 조합정관은 부칙규정에 따라 이 사건 조합 서울서부지방법원에 등기를 받은 날부터 시행하게 되어 있는 바, 아직 시행되지 아니한 조합정관에 의하여 조합장을 보궐 선임한 것은 위법하다.
다. 이 사건 조합 정관 제15조 제2항은 임원자격 요건으로 조합설립인가일 현재 사업 시행구역 안에 주민등록상 1년 이상 거주하고 있는 자로 한정하고 위 제17조 제1항 제6호는 조합설립에 동의하지 아니한 자의 임원 피선임권을 제한하고 있는데 이는 유능한 조합원의 조합임원 참여를 부당하게 제한하는 불법조항이다.
라. 이 사건 조합에서는 추진위원회 단계에서 시공자 및 설계자를 선정하였는데 위 추진위원회는 피청구인에게 등록신청을 하였으나 반려된 바 있고 행정소송을 통해서도 패소하여 해산된 것이며 2002. 12.30. 법률 제6841호로 개정되어 2003. 7. 1.부터 시행된 도시 및 주거환경정비법 제11조는 조합 또는 토지등 소유자는 사업시행인가를 받은 후 시공자를 선정하도록 규정하고 있는 바, 이를 위반한 것이므로 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 2006. 6.17. 개최된 이 사건 조합 창립총회에서 선출된 대의원은 총 49명이나 이중 청구외 ○○○, ○○○는 부부로서 조합정관 규정에 위배되어 ○○○가 사임하였고 이후 2명이 추가로 사임하여 당초 49명에서 46명으로 축소되었는 바, 조합설립인가 당시인 2006. 10.12.에는 대의원중 결격자가 없었다.
나. 이사건 조합장의 보궐선임은 도시 및 주거환경정비법 제21조 제3항 및 조합정관 제15조 제2항에 따라 한 것인데 이에 대한 인가행위의 속성상 인가의 유무에 따라 기본행위의 효력이 문제되는 것은 공법상의 관계에서이지 주택조합과 조합원 또는 조합원 사이의 내부적인 사법관계에 까지 영향을 미치는 것이 아니므로 이 사건 조합의 궐위된 임원의 보궐 선임은 적법하다.
다. 조합정관은 조합의 특성과 여건에 따라 표준정관 조항을 추가, 삭제 또는 수정하여 달리 규정할 수 있도록 “건설교통부 표준정관의 성격과 활용방법”에 규정되어 있으며 조합임원의 조합설립인가일 현재 사업시행구역내 1년이상 거주요건을 규정하고 있는 것은 거주기간에 대한 다툼의 소지를 차단하기 위하여 주민등록상 거주기간으로 한정하고 있는 것이고 조합설립에 동의하지 아니한 자의 임원 피선임권을 제한하는 것은 조합의 원만한 운영과 조합설립에 동의한 80%이상 되는 조합원의 권익보호를 위하여 반드시 필요한 규정이다.
라. 도시 및 주거환경정비법 제11조에 의한 도시환경정비사업 시공자 선정은 동법 부칙 제1항, 제2항에 의거 2006. 8. 25. 이후 최초 추진위원회의 승인을 얻은 분부터 적용하도록 되어 있는데 이 사건 조합은 2006. 4. 20. 추진위원회가 승인되었기 때문에 해당 되지 않으며 시공자, 설계자의 선정은 조합설립인가시 고려할 사항도 아니다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부
가. 관계법령
행정심판법 제9조
도시 및 주거환경정비법 제11조, 제19조, 제20조, 제24조, 제25조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) ○○구 ○○로 ○가 ○○빌딩주변 제○구역 도시환경정비사업조합은 2006. 6. 17. 창립총회를 개최하고 조합설립과 관련된 안건을 심의ㆍ의결하였는데 그 주요 내용은 조합정관 승인, 신임조합장으로 청구외 ○○○ 선임, 부조합장으로 청구외 ○○○ 선임, 대의원 49명 선출 및 이 사건 조합 설립추진위원회에서 선정한 시공사와 설계업체의 추인 등 이었다.
(나) 이후 신임조합장으로 선임된 위 ○○○이 일신상의 사유로 사임하게 되고 부조합장이던 ○○○가 조합장 출마를 위하여 사임하자 이 사건 조합에서는 2006. 8.16. 제3차 대의원회의를 개최하여 조합장으로 위 ○○○를, 부조합장으로 청구외 ○○○을 선임하였다.
(다) 이 사건 조합의 조합장인 ○○○는 2006. 8.17. 피청구인에게 국제빌딩주변 제4구역 도시환경정비사업조합 설립인가 신청을 하였고 이에 피청구인은 2006. 10.12.자로 이를 인가하였다.
(2) 이 사건 청구의 행정심판 적격여부에 대하여 살펴본다.
(가) 행정심판법 제9조 제1항에서는 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있는데, 청구인은 이 사건조합의 대의원 선출, 조합장 등 임원 선임, 불법적인 정관규정, 시공사 및 설계자 선정의 위법성을 이유로 이 사건 조합설립 인가처분의 취소를 구하고 있는바, 청구인에게 이 사건 조합 설립인가의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는지에 대하여 먼저 본다.
(나) 살피건대, 도시환경정비사업조합 설립인가는 도시환경정비사업조합의 설립행위를 보충하여 그 법률상 효력을 완성시키는 보충행위이므로 그 기본되는 조합설립행위에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있다 하더라도 기본행위인 조합설립이 유효한 것으로 될 수 없고, 그 기본행위는 적법ㆍ유효하나 보충행위인 인가에만 하자가 있는 경우에는 그 인가처분의 취소를 주장할 수 있을 것이지만 기본행위인 조합설립에 하자가 있는 경우에는 민사쟁송으로써 따로 그 기본행위의 취소 또는 무효확인 등을 구하는 것은 별론으로 하고 기본행위의 불성립 또는 무효를 내세워 바로 그에 대한 행정청의 인가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것인 바(대법원 2000. 9. 5. 선고 99두1854판결 참조), 이 사건 심판청구에 있어서 청구인이 주장하는 이 사건 조합의 대의원 선출, 조합장 등 임원 선임, 불법적인 정관규정, 시공사 및 설계자 선정의 위법성은 기본행위인 조합설립에 대한 하자로서 청구인이 주장하는 바대로 조합설립에 위법이 있다하여 보충행위인 이 사건 인가 처분이 취소된다 하더라도 그 기본행위의 하자에는 영향을 미치지 아니하므로 이 사건 인가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
